Lei de execução penal e questão carcerária: da superpopulação à ineficiência do sistema prisional brasileiro

Por Barbara Kreutzfeld.

Segundo o último levantamento do Conselho Nacional de Justiça, a população carcerária brasileira chega a 711.463 presos. Com esses números, o Brasil é o terceiro país com o maior número absoluto de presos no mundo, perdendo apenas para os Estados Unidos (que conta com 2.228.424 presos) e para a China (que conta com 1.701.344 presos).

Dentro dessa posição, as prisões brasileiras caracterizam-se pela ausência de condições mínimas de dignidade, higiene e salubridade. É notório e consabido o caos que assombra a questão carcerária no Brasil. Alvo de críticas e preocupação de órgãos internacionais, o sistema prisional pátrio, que conta com um déficit de 200 mil vagas, ultrapassa os limites de sobrevivência humana e continua à margem do debate democrático.

Traçando um panorama histórico-político, pode-se compreender as causas que levaram à ineficiência do sistema punitivo atual e à predominância da população negra e pobre nas prisões brasileiras.

Partindo-se da política neoliberal estabelecida nos Estados Unidos na década de 70, que influenciou diretamente a América do Sul e consequentemente o Brasil, foi apresentado um menos Estado social e econômico e um mais Estado punitivo, o que, segundo Loïc Wacquant, é “a própria causa da escalada generalizada da insegurança objetiva e subjetiva em todos os países.” (WACQUANT, 1999, p. 4).

De fato, a desestabilização econômica, com a mínima interferência do Estado, é causa direta da desestabilização e da desordem social. Como resposta, o “neoliberalismo” desenvolve o Estado Penal, estabelecendo uma espécie de ditadura sobre os pobres, fazendo uma “limpeza” policial das ruas e um aprisionamento maciço dos pobres, dos inúteis economicamente e dos insubmissos à ditadura de mercado. Retira-se, portanto, os indesejáveis ao sistema, colocando-os em campos de concentração institucionalizados, as chamadas prisões brasileiras.

Segundo exposto na obra de Eugenio Raúl Zaffaroni e José Henrique Pierangeli:

Há uma clara demonstração de que não somos todos igualmente “vulneráveis”ao sistema penal, que costuma orientar-se por “esteriótipos” que recolhem os caracteres dos setores marginalizados e humildes, que a criminalização gera fenômeno de rejeição do etiquetado como também daquele que se solidariza ou contata com ele, de forma que a segregação se mantém na sociedade livre. (2011, p. 73). 

Sendo assim, o Brasil apresenta um “nítido caráter seletivo, classista e racista do sistema penal, e, ademais, do caráter evidentemente criminógeno da prisão” (Agenda Nacional pelo Desencarceramento, 2014, p. 5). O sistema prisional tem caráter criminógeno no sentido de indução à reincidência. [1]

Guilherme Merolli, citando Winfried Hassemer e Vera Regina Pereira de Andrade, destaca:

A criminalidade é uma etiqueta que se aplica pela polícia, pelos promotores e pelos tribunais penais, é dizer, pelas instâncias formais de controle social. Cristaliza-se, desse modo, uma autêntica “teoria da rotulação ou do etiquetamento” (labeling approach), posto que – aqui – focaliza-se a criminalidade enquanto um status atribuído a determinados indivíduos, mediante um processo de definição ativado por mecanismos formais e informais de reação social ao desvio, dentre os quais se destacam, à toda evidência, aquelas instâncias que detêm o poder de elaborar e de aplicar as leis penais. (2010, p. 168).

Alvo da indiferença da população e das autoridades políticas, o sistema carcerário brasileiro se traduz em condições de vida e de higiene deploráveis, com falta de espaço, iluminação, alimentação e difusão de doenças como HIV e tuberculose, além da falta de assistência jurídica e violência tanto entre os detentos, quanto sofrida pelos agentes prisionais.

Segundo informações do estudo realizado pela Agenda Nacional pelo Desencarceramento de 2014, o índice de superlotação carcerária brasileiro é o maior entre os países “emergentes”, e atinge 172% (cento e setenta e dois por cento) de ocupação prisional.

Dessa forma, as condições às quais ficam expostos os apenados revelam um espaço de “não-direito”, de completa dessocialização, de desumanização da pessoa presa.

Ato contínuo, experiências internacionais como a Espanha e a Alemanha – que voltaram atrás na decisão de reduzir a maioridade penal para 16 anos, porque perceberam que essa estratégia não contribuiu para reduzir a criminalidade – demonstram que o nível de criminalidade não tem nenhuma relação com o nível de encarceramento. O desenvolvimento do Estado Punitivo, a partir das últimas décadas do século XX, assume um caráter meramente retributivo do sistema penal, ou seja, a pena surge como punição do delinquente e deixa de lado qualquer método ressocializador.

A omissão do Poder Executivo e os entraves burocráticos do Poder Legislativo levam ao Poder Judiciário questões que extrapolam os limites da competência dos Juízes. A fim de resguardar os princípios constitucionais, em especial o da dignidade humana do apenado, o Poder Judiciário profere decisões de cunho administrativo, interferindo em decisões que deveriam ser privativas dos representantes eleitos democraticamente.

Em trabalho apresentado em outra oportunidade, já nos manifestamos a respeito do tema:

Em relação a essas decisões “justiceiras” emitidas pelo Judiciário, que fazem escolhas políticas em sede de políticas públicas, usurpando o direito de representatividade constitucionalmente garantido através do sufrágio universal, há a substituição da vontade dos membros dos demais Poderes pela dos magistrados, havendo a consequente substituição de um ato de vontade de agentes políticos eleitos pela vontade dos não-eleitos.[…]

À indagação sobre qual, então, deve ser a postura do Judiciário frente às omissões e ineficiências da Administração, responde-se que este não só poderá, como deverá usar as providências autorizadas pelo regime democrático e não pelo uso da força política (que não tem), com instrumentos que permitam a preservação do direito e, principalmente, da soberania do povo e separação de poderes. (KREUTZFELD, 2013, p.59-60).

A intervenção do Judiciário no âmbito Administrativo pode ser encontrada, por exemplo, no julgamento proferido pelo Superior Tribunal de Justiça no Habeas Corpus n. 142.513, do Espírito Santo [2]. Nele, o Ministro Relator Nilson Naves concede a ordem para revogar a prisão preventiva decretada em desfavor de paciente que vinha cumprindo a pena em um contêiner. Alegou o Exmo. Relator que tal situação era imprópria, odiosa, cruel, humilhante e intolerável.

Segundo o voto proferido pelo Ministro:

Trata-se, em suma, de prisão desumana, que abertamente se opõe a textos constitucionais, igualmente a textos infraconstitucionais, sem falar dos tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos (Constituição, art. 5o, p. 3o). […] 

Ultrapassamos o momento da fundamentação dos direitos humanos; é tempo de protegê-los […]. Numa sociedade igualitária, livre e fraterna, não se pode combater a violência do crime com a violência da prisão.

O indivíduo, seja em cumprimento de pena preventiva, ou de pena definitiva, fica a mercê da interposição de remédios judiciais para casos de manifesta ilegalidade e violação de direitos humanos, os quais deveriam ser solucionados administrativamente ou sequer deveriam existir.

Porém, o fato de o jurisdicionado buscar na Justiça a solução para seus problemas não significa que ele confie na efetividade do Judiciário, mas, sim, que se encontra desamparado e desprotegido frente à falência do Estado. Trata-se de uma inevitabilidade, de uma última instância para a concretização de seus direitos, e não de confiança no Juiz.

Sob os pilares do maior experiência totalitarista do Brasil republicano, a Lei de Execução Penal, publicada em 11 de julho de 1984, apresenta diversos entraves burocráticos aos benefícios dos presos, além de permitir grande arbitrariedade aos diretores penitenciários.

Apesar das alterações legislativas pelas quais passou até então, seus dispositivos continuam distantes da realidade da execução penal e seu descumprimento já se tornou costumeiro.

Parece inacreditável, mas dentro dos objetivos da Lei de Execução Penal, a doutrina elenca: que a prisão não reforce a carga de estigmatização social traduzida pelo julgamento da pena, que as limitações dos direitos dos presos só devem ser admitidas por razões de força maior e que suas condições de vida devem ser próximas das que tinha quando em liberdade, aproximando-o das relações com o mundo exterior.

Qualquer contato com as prisões brasileiras, ainda que superficial, demonstra não só o claro descumprimento, mas a violação de tais objetivos.

O mero cumprimento dos dispositivos atualmente em vigor na Lei de Execução Penal já seria um enorme passo na diminuição da população carcerária e na maior garantia de direitos fundamentais aos apenados.

Entretanto, nem o mínimo legalmente previsto é feito. As administrações prisionais e o poder público, em conjunto com decisões judiciais conservadoras e retrógradas, descumprem deliberadamente as normas referentes à execução penal, e nada acontece.

A utilização do encarceramento como regra, e não exceção, é a principal causa dos excessos sofridos atualmente. Inexiste sistema prisional que suporte a decretação de prisão preventiva como ocorre hoje no Brasil. Igualmente, não há como conceber um sistema eficiente que cria entraves para a concessão de benefícios já adquiridos pelos condenados, bem como inutiliza as diversas medidas cautelares diversas da prisão em casos em que não há notícia de possível ameaça à ordem pública.

Aliás, conceitos abertos como os do artigo 312 do Código de Processo Penal deveriam ser extintos para amenizar a manutenção desnecessária e inconstitucional de indivíduos em prisão preventiva.

Tais dispositivos permitem discricionariedade aos magistrados e a persistência de decisões que determinam o encarceramento preventivo pouco ou nada fundamentadas.

Acreditar que a pena privativa de liberdade consistirá numa transformação científica do criminoso em não criminoso é um pensamento, no mínimo, ultrapassado. O que se pode, dentro do sistema punitivo brasileiro atual, é humanizar as penas, primando pela conquista de remição através do trabalho e do estudo, assim como pela correta e apurada decretação da progressão de regime, concessão de livramento condicional, dentre outros benefícios aptos a estreitar os vínculos afetivos do detento com a família e a sociedade.

De iniciativa do Senado Federal, e já com aprovação do Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, o anteprojeto de Lei n. 513/2013, que altera a Lei de Execução Penal, é um avanço legislativo em matéria de execução penal e política criminal.

A modernização da gestão carcerária é apresentada como um dos escopos prioritários deste anteprojeto, a qual deverá conferir maior agilidade e eficiência ao sistema punitivo, mediante a integração dos órgãos de execução existentes, ampliando o rol dos órgãos atuais e criando um Sistema Nacional de Execução Penal.

Dentre as alterações que propõe o referido projeto, estão a extinção da já defasada “Casa do Albergado”, com o cumprimento do regime aberto em recolhimento domiciliar (como já ocorre atualmente), a extinção dos centros de observação e dos hospitais de custódia e tratamento psiquiátrico, o estabelecimento de limite máximo de 8 pessoas por cela, bem como a concessão automática da progressão de regime, quando estiverem devidamente cumpridos os requisitos pelo apenado.

Sobre a atual situação carcerária, o Padre Valdir João Vieira, coordenador nacional da Pastoral Carcerária, esclarece:

Nenhum estado que construiu mais presídios está dando conta do déficit de vagas. O que é preciso que ocorra é o que está na lei. Isto é, os presos que aguardam julgamento devem ser julgados no tempo certo e os que estão no semiaberto não devem ficar no fechado. Hoje, 40% dos detentos estão aguardando julgamento. A culpa não é só do Executivo, mas do Judiciário, que tem a obrigação de fiscalizar e acompanhar o sistema prisional. […]

Grande parte dos presos depende da Defensoria Pública ou de advogados conveniados do Estado. E aí é fácil entender por que tantos presos com delitos pequenos são condenados. Eles só conhecem seu defensor na hora do julgamento em boa parte das vezes. É um absurdo. A qualidade da defesa fica comprometida. O sistema prisional nunca cumpriu o que está na lei, que é ressocializar. Para recuperar os presos, devia haver um grande quadro técnico, com psicólogos, assistentes sociais, pedagogos. Isso não existe. Basta ver também o índice de detentos que estudam ou trabalham. Hoje, a pessoa é jogada no presídio e depois esquecem dela. E a superlotação faz com que haja problemas em um lugar feito para um determinado número de pessoas. Isso porque o número de presos aumenta, mas não o de funcionários. O material de higiene e toda a demanda também não acompanham. [3]

Portanto, não se ignora a necessidade de inovações legislativas, porém a principal questão é o comprometimento da comunidade e do Estado em cumpri-las.

É dever da comunidade jurídica, em consonância com profissionais das ciências sociais e humanas, ampliar a discussão sobre os problemas e as diretrizes que devem ser tomadas em relação à questão carcerária no Brasil.

Reconhecendo a completa violação aos direitos fundamentais humanos pelo sistema prisional do Brasil, o Supremo Tribunal Federal emitiu decisão recente, publicada em 09 de setembro de 2015, onde concedeu parcialmente medidas cautelares na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) n. 347, ajuizada pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL).

Na decisão, julgada pelo Plenário do STF, de relatoria do Ministro Marco Aurélio Mendes de Faria de Mello, foram determinadas cautelares para “determinar aos juízes e tribunais que, observados os artigos 9.3 do Pacto dos Direitos Civis e Políticos e 7.5 da Convenção Interamericana de Direitos Humanos, realizem, em até noventa dias, audiências de custódia, viabilizando o comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo máximo de 24 horas, contados do momento da prisão; para “determinar à União que libere o saldo acumulado do Fundo Penitenciário Nacional para utilização com a finalidade para a qual foi criado, abstendo-se de realizar novos contingenciamentos”; bem como “para que se determine à União e aos Estados, e especificamente ao Estado de São Paulo, que encaminhem ao Supremo Tribunal Federal informações sobre a situação prisional”. 

No ritmo em que o País se encontra, com o sistema em colapso, as rebeliões, as mortes violentas e o crime organizado só tendem a aumentar. Os dados trazidos pela pesquisa feita pela Secretaria Nacional da Juventude em 2012 indicam que, em relação ao número de presos para o total de vagas no sistema prisional, Alagoas lidera o déficit, com 3,7 presos por vaga, seguido por Pernambuco (2,5), Amapá (2,4), Amazonas (2,2) e Maranhão e São Paulo (ambos com 1,9). Frise-se que em todas as unidades da federação há mais presos do que vagas existentes.

A solução, por sua vez, está no fomento à aplicação das medidas cautelares diversas da prisão, além de projetos que cultivem um diálogo entre os atores que participam da execução penal.

O que acontece é a escassez de alternativas dignas e a falta de aplicação da verba pública em melhoras no sistema prisional. Deixar de tratar o encarcerado e seus familiares como o “lixo da população”, priorizando suas necessidades e garantindo seus direitos é o primeiro passo para evitar medidas abusivas, inconstitucionais e emergenciais como a manutenção arbitrária de presos provisórios, a privatização das prisões, a redução da maioridade penal e as revistas vexatórias.

Ampliar a aplicação das penas substitutivas, garantindo seu efetivo cumprimento e fiscalizando o caráter reeducador delas, é mais um avanço que se busca com a justiça horizontal e o Direito Penal Mínimo [4].

Notas e Referências:

[1] Mapa do encarceramento : os jovens do Brasil.  Brasília : Presidência da República, 2015. Disponível em: http://www.pnud.org.br/arquivos/encarceramento_WEB.pdf. Acesso em: novembro 2015.

[2] STJ   , Relator: Ministro NILSON NAVES, Data de Julgamento: 23/03/2010, T6 – SEXTA TURMA.

[3] Brasil tem hoje deficit de 200 mil vagas no sistema prisional. Disponível em http://g1.globo.com/brasil/noticia/2014/01/brasil-tem-hoje-deficit-de-200-mil-vagas-no-sistema-prisional. html. Acesso em: maio 2015.

[4] . que, segundo Zaffaroni “não é o velho argumento iluminista e, sim, o argumento de que o direito penal, como programação da operacionalidade do órgão judiciário, dever permanecer e, inclusive, ampliar seu âmbito, de maneira que a intervenção desse órgão se torne menos violenta do que outras formas ou modelos de decisão de conflitos efetivamente disponíveis. in Em busca das penas perdidas. Rio de Janeiro: Revan, 2001, p. 106-107.

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